精准PPP来了

 由于大而泛的推广模式效果不佳，更加精准、更高效率的PPP实践模式成为各界期待。日前，财政部副部长、PPP工作领导小组组长史耀斌公开表示，当前要抓好实施方案编制、物有所值评价、财政承受能力论证等关键节点工作，把好关口，切实解决PPP泛化异化问题。据不完全统计，这已经是今年5月以来相关部委第五次就PPP监管表态或发文。实际上，随着相关监管政策不断加码及调整，以往“大水漫灌”式、在大量领域助推PPP的政策渐与现状脱节，针对特定数个领域更垂直、更精准的PPP推广模式正在成型。

 从“大水漫灌”到精准推进

 时钟拨回到2014年9月，财政部首次专门就PPP模式发布框架性指导意见，一场PPP风暴开始席卷全国多个领域。彼时，大到基础设施配套建设、小到农业产业园开发，几乎公共建设各个领域都有PPP合作的身影。

 而在2015年5月，国务院办公厅转发了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》，明确在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用PPP模式。涉及十多个行业的PPP推广，本意在于减轻地方政府的财政负担并充分调动大量民资的积极性。

 有了国家政策背书，一时间各领域PPP项目开始井喷。财政部政府和社会资本合作中心公布的数据显示，短短三年时间内，全国PPP综合信息平台项目库入库项目数量近1.4万个，入库项目金额突破16.5万亿元，PPP市场的火热也推动了上市公司PPP订单和业绩呈倍数级增长。

不过去年底以来，情况出现了微妙的变化，有别于此前的“大水漫灌”式普及，更精准、垂直的PPP推广模式开始成型。财政部发文首次提出了统筹推进公共服务领域深化PPP改革的思路，明确在垃圾处理、污水处理等中央财政给予支持的公共服务领域，可探索开展“强制”试点。随后，民政部等三部门联合出台意见，引导和鼓励社会资本通过PPP模式，参与养老机构、社区养老体系建设、医养健融合发展，构建多层次、多渠道、多样化的养老服务市场。

政策宽泛 民资却步

“过去‘普降暴雨’的推广模式过于宽泛，反倒使得民资‘眼花缭乱’，不敢轻易投资，确实到了需要调整的时机”，首经贸大学产业经济研究所所长陈及分析称，实际上PPP模式绝对不是无所不包，相关部门应该集中财力和精力，引导民资进入那些真正具有潜力并且能够实现突破的领域。

 在陈及看来，污水处理、养老之所以能占得PPP重点推广的先机，与自身项目性质关系密切，污水处理是城市经济社会发展的重要需求之一，在改善环境的同时也具有一定的预期收益;而随着中国老龄化程度不断深化，养老需求激增，但大部分地区尤其是一线城市养老设施服务严重不足，是典型的卖方市场，同样具有较高的预期收益。“更重要的是，上述项目都属于长期持久建设项目，发展前景稳定，政府资金的先期进驻更是给民资吃下了‘定心丸’。”

 大岳咨询有限公司总经理金永祥则指出，根据规定，PPP模式主要适用于公共产品和公共服务领域，诸如自来水、教育等，但是房地产项目并不是公共项目，此前，有地方出现的商业地产项目借PPP的旗号大行其道就是明显的违规。

 而PPP整体监管收紧的背后，则是频现的诸多乱象，尤为突出的是PPP适用范围“泛化”问题，史耀斌曾公开表示，有一些地方政府将房地产等纯商业化项目拿来包装成PPP，借助“绿色通道”实现快速审批和融资，不仅绕过相关产业政策监管，也会影响宏观调控效果。

“如果在当前的大背景下，地方政府推广PPP尚不知道节制、谨慎，那么不仅最终效率低下，也会因为持续过热的投资、连续上马的项目加剧地方财政风险”，陈及告诉北京商报记者，我国强化对PPP监管正是为了防止这类情况发生。

 高效新模式渐成型

 分析认为，精准化和强监管都只是总结过去经验做出的第一步调整。实际上，在历经三年的PPP模式推广，我国相关部门正积极探索契合当前经济管理体制，且能有效推进PPP的管理路径。

 陈及直言，要实现精准化、垂直化的PPP管理，应该让政府主管部门在主管领域的PPP项目上拥有绝对话语权，而不是仅靠成立一个新投资公司包揽一切，过去由于领域交叉，个别监管部门专业能力不足却乱伸手，未来新的管理模式或许有望实现权力界限分明，做得好奖励、做不好惩罚。在陈及看来，今后环境治理和基础设施建设领域都十分适合PPP模式的深入推广，如何提升现有公共产品市场化空间则有待进一步探讨，“香港地铁在建设过程中实现了地上地下商业全面开发，确保公共领域有更多自由空间和更高的盈利水平，这一点值得内地借鉴尝试”。

“凡不属于公共项目的私人产品都不适合也不应该运用PPP模式加以开发，未来我国针对房地产等项目的‘伪PPP’、PPP模式‘泛化’问题需要给予更严格的监管”，金永祥向北京商报记者分析称，在更规范化的监管模式形成后，金融机构的合规审查势必更加严格，被排除在公共产品、公共服务领域以外的项目更加难以得到政策支持，尤其是银行资金支持，这就从源头上卡死了违规。

 北京商报记者 蒋梦惟 张畅/文 代小杰/制表

 近期重点领域推广PPP模式相关政策

 2016年8月

 国家发改委发布《切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》，要求做好能源、交通运输、水利等基础设施领域PPP推进工作

 2016年10月

 财政部发布《在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》，提出在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，可探索开展“强制”PPP试点

 2017年5月

 财政部、农业部联合发布《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》，明确将鼓励社会资本参与农业绿色发展、高标准农田建设等六个领域的公共产品和服务供给

 2017年8月

 民政部等三部委发布《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》，鼓励运用PPP模式推进养老服务业供给侧结构性改革。